אמנת רומא – מהי אמנת רומא?

אמנת רומא היא המסמך המשפטי המכונן אשר מגדיר את סמכויותיו, עקרונותיו ותחום פעילותו של בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC). כלומר, האמנה היא הבסיס החוקתי שעליו נוסד המוסד, בעוד בית הדין עצמו הוא הגוף המבצע – מוסד שיפוט עצמאי שממוקם בהאג שבהולנד.

אמנת רומא נחתמה בשנת 1998 ונכנסה לתוקף בשנת 2002 לאחר אשרור של 60 מדינות. היא מפרטת ארבעה פשעים עיקריים שבית הדין מוסמך לשפוט: רצח עם, פשעים נגד האנושות, פשעי מלחמה ופשע תוקפנות. היא גם מגדירה את התנאים שבהם בית הדין יכול להתערב: רק אם מדינה אינה מוכנה או אינה מסוגלת לשפוט את הפושעים בעצמה.

לעומת זאת, בית הדין הוא הגוף שמנהל את החקירות, מגיש כתבי אישום, שופט נאשמים ומוציא צווים. הוא פועל לפי כללי הדיון הפלילי הבינלאומי, ומתבסס על הוראות האמנה.
במילים אחרות – האמנה היא המסגרת, בית הדין הוא הכלי. האחת מייצגת הסכמה בינלאומית, והשני את היישום שלה בפועל.

מדינות רבות – ובמיוחד מעצמות גדולות כמו ארצות הברית, סין ורוסיה – אינן חברות באמנת רומא. הסיבה המרכזית לכך היא החשש שהאמנה תפגע בריבונות הלאומית שלהן, ותאפשר לגוף חיצוני – בית הדין הפלילי הבינלאומי – לשפוט אזרחים, חיילים או מנהיגים שלהן בלי הסכמתן.

למשל, ארצות הברית אמנם חתמה על האמנה בשנת 2000, אך חזרה בה תחת ממשל ג’ורג’ בוש ב-2002. היא טענה שבית הדין עלול לשמש ככלי פוליטי נגד מדינות שמובילות מבצעים צבאיים מורכבים, ושאין די איזונים ובלמים על סמכויותיו. היא אף חוקקה חוקים המונעים הסגרת אזרחים אמריקאים לבית הדין.

סין ורוסיה מעולם לא אישררו את האמנה, והן מסתייגות מהרעיון של סמכות שיפוט אוניברסלית שאינה כפופה למועצת הביטחון של האו"ם – בה הן מחזיקות זכות וטו. הן גם טוענות כי אין לבית הדין לגיטימציה מלאה כל עוד חלק גדול מהעולם אינו שותף לו. לכן, ההתנגדות של מדינות אלו משקפת את המתח המתמיד בין צדק גלובלי לבין שליטה ריבונית.

לפני אמנת רומא, פשעים חמורים כמו רצח עם או פשעי מלחמה נתפסו לעיתים כפשעי מדינה – כלומר, האחריות הייתה קולקטיבית או מדינית. אמנת רומא שינתה תפיסה זו מהיסוד: היא קובעת כי אחריות פלילית חלה על יחידים, כולל נשיאים, רמטכ"לים, שרים, ואפילו אזרחים מן השורה.

באמצעות העיקרון הזה, האמנה שוללת את רעיון החסינות – לא ניתן עוד להסתתר מאחורי תפקיד רשמי, ולא ניתן לטעון "פשוט מילאתי פקודות". מי שמבצע פשע חמור נושא באחריות אישית, גם אם עשה זאת בשם המדינה.

השינוי הזה חשוב במיוחד בעידן שבו מנהיגים משתמשים בכוח צבאי או פוליטי כדי לפגוע באוכלוסיות שלמות. הוא מעביר מסר ברור: הפקודות אינן גוברות על החוק הבינלאומי.
לראשונה, ניתן לבוא חשבון עם מי שתכננו, הורו או איפשרו מעשים חמורים – גם אם הם בדרג הגבוה ביותר. כך הופכת האמנה לכלי מניעה ואכיפה, אך גם לסמל מוסרי של אחריות אנושית אוניברסלית.

ישראל חתמה על אמנת רומא בשנת 2000 אך לא אשררה אותה – כלומר, היא אינה מדינה חברה באמנה ואינה כפופה באופן מלא לסמכות בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC). ההחלטה לא לאשרר נבעה ממספר שיקולים ביטחוניים, פוליטיים ומשפטיים.

ישראל חוששת שהאמנה תשמש ככלי פוליטי נגד חייליה ומפקדיה – בעיקר לאור הסכסוך הישראלי-פלסטיני והפעולות הצבאיות בשטחים. המדינה סבורה כי מערכות המשפט הפנימיות שלה עצמאיות, חזקות, ושקופות – ולכן אינה רואה צורך בהתערבות בינלאומית.

למרות זאת, נוצרה מורכבות משפטית חדשה כאשר הרשות הפלסטינית התקבלה כחברה באמנה בשנת 2015. מאז, פתחה התובעת הראשית בבית הדין בחקירה ראשונית נגד ישראל בגין חשדות לפשעים בגדה המערבית, מזרח ירושלים ורצועת עזה – לרבות סביב ההתנחלויות והלחימה בעזה.

ישראל דוחה את סמכות בית הדין בטענה שפלסטין אינה מדינה ריבונית, ושכל חקירה כזו חורגת מהמנדט החוקי של בית הדין. אך עצם קיום ההליכים מדגיש את המתח המשפטי שבו ישראל מצויה – בין הגנה על עצמה לבין עמידה במבחן הלגיטימציה הבינלאומית.